INTRODUCCIÓN
La vivienda es el lugar
cerrado y cubierto que se construye para que sea habitado por personas. Este
tipo de edificación ofrece refugio a los seres humanos y les protege de las
condiciones climáticas adversas, además de proporcionarles intimidad y espacio
para guardar sus pertenencias y desarrollar sus actividades cotidianas.
Casa, departamento,
apartamento, residencia, piso, hogar, domicilio y estancia son algunos de los
términos que se usan como sinónimo de vivienda. La utilización de cada concepto
depende de ciertas características, generalmente vinculadas al tipo de
construcción. El acceso a una vivienda digna es un derecho humano inalienable,
ya que un techo inadecuado atenta de forma directa contra la salud física y
mental. La accesibilidad física, la inclusión de servicios básicos (como el
agua potable, el gas y la electricidad) el respeto por las tradiciones
culturales y la seguridad deben formar parte del derecho a la vivienda.
Más allá de estos
postulados, lo cierto es que la mayoría de los Estados no garantizan el derecho
a la vivienda a todos sus ciudadanos. Las viviendas precarias son muy
frecuentes tanto en las grandes ciudades como en los pueblos más alejados; un
número cada vez mayor de personas se ven forzados a vivir en la calle,
renunciando a toda comodidad, a la higiene y a la intimidad. En los últimos
años, la crisis a nivel mundial, en conjunto con las desafortunadas decisiones,
han llevado a muchas personas a la ruina económica.
El Derecho universal a
una vivienda, digna y adecuada, como uno de los derechos humanos, aparece
recogido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 25,
apartado 1 y en el artículo 11 de Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales
El derecho humano a la
vivienda adecuada es mucho más que tener un simple espacio donde vivir. Como ha
reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000, "vivienda adecuada" significa un lugar
donde poderse aislar si se desea, con espacio, seguridad, iluminación,
ventilación, infraestructura y servicios básicos adecuados, que considere el
lugar de trabajo, todo ello a un costo razonable. El derecho a la vivienda
adecuada es un todo continuo entre la comunidad, la naturaleza y la cultura,
derivado de la necesidad humana de habitar un sitio con seguridad y dignidad.
Por su misma complementariedad, la noción de hábitat no puede desvincularse del
concepto de vivienda adecuada. Hábitat es el conjunto de condiciones
ambientales y materiales que permiten la satisfacción de las necesidades
vitales y la supervivencia de una especie. El hábitat humano está determinado
además por factores económicos, sociales, culturales y políticos que facilitan
o limitan el acceso de todos a los bienes y servicios que la sociedad produce
La vivienda digna debe
ser adecuada: (a) al número y género de los miembros que habitan o habitarán en
ella; (b) al clima; (c) a la topografía del terreno.
La vivienda digna debe
ser segura: Desde el punto de vista físico: (a) con elementos de construcción
acordes con la infraestructura, con el terreno, entre otros. (b) con diseños y
ejecutorias que permitan su debido uso en el espacio y en el tiempo y, desde el
punto de vista jurídico con particulares de ley que se le garantice y asegure a
los seres humanos la protección contra situaciones violentas que lesionen la
paz y la tranquilidad de lo que justamente poseen.
La vivienda digna debe
ser cómoda, con una infraestructura que posibilite la residencia y las
actividades propias de la familia: (a) con al menos dos salas de baño; (b) tres
dormitorios espaciosos; (c) una sala; (d) una cocina; (d) un espacio suficiente
para la faena de lavado y planchado de las prendas de vestir y de lencería.
La vivienda digna debe
ser higiénica, para que la salud, como derecho también humano, pueda
propiciarse sin contratiempo alguno. A tales efectos deben existir los espacios
para las salas de baño, lavamanos instalados, una sala de cocina con la
provisión del agua, la aducción permanente de agua potable, la salida
conducente de las aguas servidas, ubicación de la vivienda en áreas que
permitan la sana convivencia, nunca en vertederos de basura, en cercanías a
derrames de sustancias tóxicas, entre otros.
La vivienda digna debe
poseer los servicios básicos esenciales, tales como agua, electricidad, que
aseguren en todo momento la sana convivencia humana en familia, donde puedan
comer juntos, estudiar, dormir sin hacinamiento alguno; con los vecinos, con un
parque cerca, con zonas verdes, con abastos, con iglesias de cualquier credo,
con una sala de usos múltiples, con un ambulatorio, entre otros; con una
relación armoniosa con el medio ambiente, donde el ser humano, en sus
actividades, propenda siempre al desarrollo sustentable y sostenible, con
fuentes de trabajo dignas.
Aspectos
Internacionales
Sistema de Protección
de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (ONU) La Declaración Universal
de los Derechos Humanos es el instrumento más importante de este sistema, del
cual se derivan otros instrumentos que consagran los derechos reconocidos en
este. El artículo 25, párrafo 1, consagra el derecho a un nivel de vida
adecuado, que incluye el derecho a una vivienda adecuada: El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) estipula
que El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, órgano encargado
de interpretar el PIDESC y de ayudar a los Estados en su cumplimiento, elaboró
la interpretación de este artículo, en lo que constituyó la Observación General
Nº 4 sobre el derecho a una vivienda adecuada, que define vivienda adecuada no
como solo "cuatro paredes y un techo", sino como el derecho a vivir
en seguridad, paz y dignidad; determinando que el Estado deberá tomar medidas
para garantizar la efectividad del derecho, en especial para aquellos grupos
sociales en situación de vulnerabilidad; y que ninguna persona deberá sufrir
discriminación en el ejercicio de este derecho.
El Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP): consagra derechos relacionados con el
derecho a una vivienda adecuada: libertad de expresión, de asociación, el
derecho a elegir residencia, a participar en la adopción de decisiones, y a la
no injerencia arbitraria o ilegal en la vida privada, la familia, el hogar o la
correspondencia. En la Observación General No. 7 sobre los desalojos forzosos
se establece la obligación de los Estados Partes de abstenerse de llevarlos a
cabo.
Las convenciones contra
la discriminación racial, contra la discriminación hacia la mujer, la
convención del niño y sobre los refugiados, obligan a los Estados a: a)
Protección frente a cualquier forma de discriminación racial y garantizar la
igualdad ante la ley, particularmente en el goce del derecho a la vivienda. b)
Protección frente a cualquier forma de discriminación contra la mujer, en
especial en las zonas rurales, garantizando su participación en el desarrollo y
sus beneficios y el goce de condiciones de vida adecuada, particularmente en la
esfera de vivienda. c) Garantizar para la mujer, en condiciones de igualdad, el
disfrute del derecho a una vivienda adecuada. d) Garantizar que padres y otras
personas responsables de niños y niñas den efectividad al derecho a una
vivienda adecuada, proporcionando, en caso necesario, atención especial
(asistencia material y programas de apoyo). e) Conceder a los refugiados que se
encuentren legalmente en el territorio de un Estado Parte el trato más
favorable en materia de vivienda. Muchas declaraciones y recomendaciones
internacionales contienen diversas referencias y disposiciones relativas al
derecho a la vivienda. Aunque no son legalmente vinculantes para los Estados,
al firmarlos estos se comprometen moralmente:
Recomendación No. 115
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la vivienda de los
trabajadores: Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social:
Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos: "El niño tendrá
derecho a disfrutar de alimentación, vivienda, recreo y servicios médicos
adecuados". "La política nacional en materia de vivienda debería
tener por objetivo el fomento, dentro de la política general relativa a la
vivienda, de la construcción de viviendas en instalaciones colectivas
conexas…". "Establece, la provisión a todos, y en particular a las
personas de ingresos reducidos y a las familias numerosas, de vivienda y servicios
comunales satisfactorios".
Derecho de los
trabajadores a la vivienda el texto jurídico internacional más extenso sobre la
vivienda es la recomendación Nº 115 sobre la vivienda de los trabajadores de la
Organización Internacional de Trabajo (OIT), en la cual figuran diversas
cláusulas en que se reconoce la importancia fundamental de la vivienda y se
enuncian otros fundamentos jurídicos del derecho a la vivienda. Después de
señalar que en el preámbulo de la Constitución de la OIT se reconoce la obligación
solemne de la Organización de fomentar programas que permitan suministrar una
vivienda adecuada, en la recomendación Nº 115 se dice que: "La política
nacional debería tener por objetivo... garantizar que se pongan al alcance de
todos los trabajadores y de sus familias un alojamiento adecuado y decoroso y
un medio ambiente apropiado. Debería darse prioridad a las personas cuyas
necesidades sean más urgentes." En total, el tema de la vivienda se
menciona de una u otra manera en unos 37 convenios y recomendaciones de la OIT.
Antecedentes
del Régimen de Vivienda en Venezuela
La política de
construcción de viviendas se inicia en Venezuela formalmente el 30 de junio de
1928, en la dictadura de Gómez, con la creación del Banco Obrero, primer
organismo encargado de planificar y construir viviendas de interés social.
Entre ese año y 1945 (Gómez, López Contreras y Medina Angarita) fueron
construidas 1.931 viviendas (107 anuales), incluidas las de la Reurbanización
El Silencio, en Caracas. El 18 de octubre de 1945 accede al poder la Junta
Revolucionaria de Gobierno, presidida por Rómulo Betancourt y en los 3 años de
duración de la Revolución de Octubre (1945-1948), que incluye a la efímera
gestión de Rómulo Gallegos, primera experiencia civil, en este caso cívico-militar
y democrática, se construyeron 4.826 viviendas (1.609 anuales), previstas en el
Plan de Vivienda del BO. Ya esto da un ejemplo del bienestar que generan los
gobiernos civiles y democráticos en contraposición a los militaristas.
Este mismo gobernante
decretó en 1961 la creación del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SNAP),
cuya función primordial era el financiamiento para la construcción y
adquisición de viviendas destinadas a los sectores de ingreso medio de la
población, otro ejemplo de la movilidad social propia de la democracia; Leoni
(1964-1969), 12.329,9 viviendas (24.660 anuales), Caldera I (1969-1974), 17.732,9
viviendas (35466 anuales); Pérez I(1974-1979), 143398 (29280 anuales); en este
quinquenio el Banco Obrero se transforma en Instituto Nacional de la Vivienda
(INAVI), organismo creado el 23 de mayo de 1975 y el Fondo Nacional de
Desarrollo Urbano (FONDUR), decretado el 1º de septiembre del mismo año, cuya
competencia principal fue la adquisición de tierras para la expansión urbana;
Herrera (1979-1984), 194431 viviendas (38.886 anuales), también en este
quinquenio se promulgó (el 11/08/1983) la Ley Orgánica de Ordenación del
Territorio, que preveía, entre otras cosas, la localización de los
asentamientos humanos; Lusinchi (1984-1989), 31.425,1 viviendas (62.850
anuales), la cifra más alta de construcción de viviendas en Venezuela.
Se aprobó el 16 de
diciembre de 1987 la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, cuyas funciones
principales eran la planificación, desarrollo, conservación y renovación de los
centros poblados; Pérez II (1989-1993), 25.3490 viviendas (50.698 anuales);
también, el 14 de septiembre de 1989, se crearon el Consejo Nacional de la
Vivienda (CONAVI) asesorar y contribuir técnicamente en la definición de la
política habitacional y la Ley de Política Habitacional, de esta forma, el instrumento
jurídico más reciente, Ley de Política Habitacional, mantiene una visión
financiera inserta en el mismo campo
inercial del pasado, incapaz de solucionar el problema estructural planteado.
Base
Constitucional
En la Exposición de
Motivos así como en su Articulado la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela prevé el carácter social y de inclusión para la mayoría de la
población en relación con el tema de hábitat y vivienda dignos, estableciendo
la promoción de la justa redistribución social de la riqueza y más aún,
contribuye a definir la orientación del Ejecutivo Nacional para atender el
drama habitacional que confronta la familia venezolana.
De esta forma la base
constitucional esta referido en el Artículo 82 en relación con el derecho a una
vivienda estableciendo así la satisfacción progresiva del derecho a una
vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales
que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares vecinales y
comunitarias. De la misma forma la definición de prioridades en atención a los
requerimientos de la población para acceder a políticas sociales y créditos
para la construcción, adquisición o ampliación de las viviendas.
En su Artículo 86 se
refiere al derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no
lucrativo, que deberá asegurar la protección en contingencias de... vivienda. Y
el Estado tiene la obligación de garantizar la efectividad de dicho derecho
creando un sistema de financiamiento solidario, unitario, eficiente y
participativo, de contribuciones directas e indirecta, además que la ausencia
de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su
protección.
Vivienda y
Hábitat en la Seguridad Social Venezolana
En desarrollo
del principio constitucional del derecho a una vivienda como un derecho social
fundamental, fue promulgada la LOSSS y al crearse la estructura del sistema de
seguridad social se incluye el Sistema Prestacional de Vivienda y Hábitat, el
cual tendrá a su cargo el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, según lo
establecido en el Capítulo I, articulo 22 de la mencionada ley; y este
determina el derecho constitucional consagrado en el artículo 82, al establecer
su objeto en el artículo 100 de la LOSSS, el cual consagra que el Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat, tiene carácter intersectorial y
descentralizado, para garantizar el derecho a la vivienda y hábitat dignos, de
igual manera está orientado a la satisfacción progresiva del derecho humano a
la vivienda.
Para la consecución de este fin, el
régimen prestacional de vivienda y hábitat, está conformado por recursos
financieros provenientes de fuentes nacionales e internacionales, públicas y
privadas; recursos fiscales, parafiscales y ahorro individual, incluyendo
también recursos no tradicionales, las tierras, bienhechurías, recursos humanos
e industriales, los cuales quedan exceptuados de la fiscalización, supervisión
y control de la Superintendencia de Seguridad Social, competencias que tiene
atribuidas el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat.
Sistema
Nacional de Vivienda y Hábitat
El derecho a una
Vivienda, además de formar parte del Sistema de Seguridad Social, cuenta con un
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y
Hábitat estableciendo en su artículo 4 el Sistema Nacional de Vivienda y
Hábitat como la interrelación de sujetos para la satisfacción del derecho a la
vivienda y hábitat dignos, a través de los recursos establecidos en el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley.
Los Sujetos de este
sistema. Son el Ejecutivo Nacional, el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat,
los productores de vivienda y hábitat, los operadores financieros, los
usuarios, los Consejos Comunales y toda persona natural o jurídica que de
cualquier forma intervenga en el sistema, los cuales se regirán por lo
establecido en el Decreto Ley, por las políticas, estrategias, normas técnicas
y regulaciones emanadas del Ministerio del Poder Popular con competencia en
materia de vivienda y hábitat y los convenios y contratos que se suscriban.
Además en la ley se
define a las Unidades Operativas de Ejecución. Como órganos finitos en el
tiempo, cuya creación, modificación y supresión estará a cargo del Ministro del
Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hábitat, las cuales
dependerán directamente en lo funcional y administrativo del despacho del
Ministro.
Productores de Vivienda
y Hábitat. Los cuales son aquellas personas naturales o jurídicas dedicadas a
la planificación, promoción, construcción, comercialización, provisión de
bienes o servicios que incrementan la oferta en materia de vivienda y hábil.
Operadores Financieros.
Son unidades de provisión de bienes o servicios asociados a la vivienda y
hábitat podrá actuar como operador financiero en materia de vivienda y hábitat
cualquier institución pública o privada, previa calificación y certificación
por parte del Banco Nacional de Vivienda y Hábitat.
Calificación. Aquel
proceso mediante el cual el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat verifica el
cumplimiento de los requisitos necesarios para optar a la condición de operador
financiero en materia de Vivienda y Hábitat.
Certificación. El proceso
mediante el cual el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat habilita a la
respectiva institución pública o privada para actuar como operador financiero
en materia de Vivienda y Hábitat.
Usuarios. Son todos
aquellos individuos, familias y comunidades, organizadas o no que demandan
bienes o servicios de vivienda y hábitat los cuales tendrán el derecho a
participar en todas las instancias del sistema y a ejercer control social sobre
el mismo.
Alcance
de la Ley
A través de la Ley del
Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat se garantizará a todas las personas
sujetas al ámbito de su aplicación la satisfacción progresiva del derecho a
acceder a una vivienda digna, cuya noción abarca los parámetros contenidos en
el texto legal en referencia y que en síntesis se parte de la superficie y
volumen que se necesitan según la composición del grupo familiar, la ubicación
geográfica de la vivienda y la tradición de cultura de la comunidad, tomando en
cuenta los procesos de autogestión, cogestión.
Asimismo, el alcance de
la Ley abarca la inclusión del elemento hábitat digno, lo cual implica la
misión del hacer el entorno de inserción de la unidad habitacional con
condiciones que garanticen una adecuada infraestructura (agua, cloacas, aseo
urbano, drenajes, electricidad, etc.); adecuada accesibilidad en términos de
transporte y vías; adecuados servicios comunitarios (educación, recreación,
salud, seguridad, etc.); la adecuada
correspondencia en la ubicación in situ de la vivienda con respecto a
los lugares de trabajo o donde se desarrollan las relaciones de producción.
Objetivo
General
Asegurar el derecho al
acceso a una vivienda y hábitat dignos a través de una ley moderna de
naturaleza social que garantice el derecho a las personas dentro del territorio
nacional, a acceder a las políticas, planes, programas, proyectos y acciones
que el Ejecutivo Nacional desarrolle en materia de vivienda y hábitat, dando
prioridad a las familias de escasos recursos y otros sujetos de atención
especial.
Del
Banco Nacional de Vivienda y Hábitat
De acuerdo al artículo
9 de la ley, El Banco Nacional de Vivienda y Hábitat es un ente de naturaleza
financiera, con personalidad jurídica, patrimonio propio, distinto e
independiente del Fisco Nacional, autonomía organizativa, funcional y
financiera, adscrito al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia
de vivienda y hábitat.
Dicho instituto se
regirá en sus actuaciones por los lineamientos estratégicos, políticas y planes
aprobados conforme a la planificación centralizada, correspondiéndole la
promoción, supervisión y financiamiento del Sistema Nacional de Vivienda y
Hábitat y la administración exclusiva de los recursos de los Fondos a que se
refiere del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley.
Por mandato de la Ley,
se califica y certifica al Banco Nacional De Vivienda Y Hábitat como operador
financiero, y por eso es que se incorporó dentro de su objeto, el
financiamiento de la producción, adquisición, sustitución, remodelación,
ampliación y cualquier otro proceso relativo a la vivienda y hábitat.
Se definen claramente
las autoridades del Banco Nacional De Vivienda Y Hábitat, creándose una Junta
Directiva como órgano supremo de dirección y administración con sus respectivas
atribuciones; y así desaparece la figura de la Asamblea General por
considerarse incompatible con la figura de un instituto autónomo. También se
reconocen como autoridades del Banco Nacional De Vivienda Y Hábitat, la
Presidencia, Vicepresidencia Ejecutiva, y los Comités de Apoyo. El límite
temporal para el ejercicio de los cargos de las autoridades del Banco Nacional
De Vivienda Y Hábitat se suprime.
Se estableció la
posibilidad de que el titular del Ministerio Del Poder Popular Con Competencia
En Materia De Vivienda Y Hábitat designe el Presidente y los cuatro Directores
Principales con sus suplentes del Banco Nacional De Vivienda Y Hábitat.
Se suprimió la
competencia de evaluar y controlar el cumplimiento de los lineamientos y
políticas, que deben ser definidos por el Ministerio con competencia en materia
de vivienda y hábitat, por parte de las unidades operativas de los programas en
sus procesos de ejecución financiera, ello debido al cambio de concepción de
las unidades operativas de ejecución.
Fondo
de Ahorro Voluntario para la Vivienda
El Fondo de Ahorro
Voluntario para la Vivienda se encuentra en el Capítulo IV, artículo 33 de la
Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. Este Fondo está conformado
por el ahorro voluntario de los usuarios del Sistema de Vivienda y Hábitat.
Sus recursos serán
empleados para la ejecución y financiamiento de planes, programas, proyectos,
obras y acciones requeridas para la vivienda y hábitat para los ahorristas de
este Fondo.
El Fondo de Ahorro
Obligatorio para la Vivienda (FAOV) es un fondo que está constituido por el
ahorro – individual y patronal – equivalente al 3% del salario integral mensual
de los empleados (2% pagado por el patrono y 1% por el trabajador) y por la
recuperación de los créditos ya otorgados.
Este fondo permite a
los trabajadores el acceso progresivo a créditos para la compra de vivienda
principal. El pago de este aporte debe realizarlo el patrono los primeros cinco
días de cada mes, a través de una institución financiera calificada por el
Banavih.
Importancia
Del Faov
Mediante este fondo se
genera una liquidez de recursos reproductivos, que permite a los venezolanos
acceder a los planes crediticios para la adquisición de vivienda principal,
mediante los programas impulsados por el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda
y Hábitat (Minvih) y el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (Banavih).
Obligación
de Registro de la Entidad De Trabajo y Trabajador Ante el Faov
Es el deber de todo
empleador que tenga por lo menos un trabajador, hacer el registro
correspondiente ante el FAOV, específicamente ante el sistema del BANAVIH
llamado Sistema FAOV en Línea, el mismo se realiza por internet pudiendo así
registrar y afiliar en la web, también se puede acceder a constancias de
solvencia de pago, registro de aportes, estados de cuenta, etc.
Recaudación
de los Aportes del Ahorro Obligatorio
De acuerdo al artículo
31 de la LRPVH el empleador deberá retener el ahorro obligatorio de cada
trabajador, efectuar su correspondiente aporte y depositarlos en la cuenta de
cada uno de ellos, en el Fondo de Ahorro Obligatorio para la Vivienda dentro de
los primeros 5 días hábiles de cada mes.
Tope
o Límite Mínimo y Máximo
El
aporte del FAOV, no le es aplicable límites o topes, de conformidad con el
artículo 114 y 110 de la reforma parcial de la LOSSS del 30/04/12. Las
cotizaciones al RPVH o al FAOV, estarán sometidas a la ley especial que rige la
materia LRPVH.
Sujetos Exceptuados De
Pagar Aporte Del Faov
Se mantendrá hasta que el
trabajador reciba el beneficio de la jubilación, o ya se encuentre recibiendo
una pensión de vejez o invalidez, salvo que manifieste su voluntad de continuar
cotizando al FAOV o que adeude un crédito hipotecario.
Verificación Del
Funcionario Pertinente Al Momento De Fiscalizar
Este
podrá verificar toda la documentación administrativa, económica, contable y
financiera, solicitar libros contables, constancias de abono de nómina,
carpetas de trabajadores, recibos de pago y cualquier otro tipo de
documentación con la que pueda dejar constancia de los pagos efectuados
mensualmente a cada trabajador y su fecha de inicio.
Así
como confirmar que todo trabajador que presta servicio este inscrito; sean
inscritos desde el inicio de la relación laboral, los aportes (salario
integral) coincidan con el porcentaje de la cotización de entrada y el
empleador se encuentre solvente.
Sanciones por
Incumplimiento
Cuando
el empleador incumpla con el deber de enterar en la respectiva cuenta los
aportes destinados al FAOV a nombre de
cada uno de los trabajadores, dentro de los primeros 5 días hábiles de cada
mes, será sancionado con una multa equivalente a la cantidad de 200 U.T por
cada aporte no enterado, sin perjuicio del establecimiento de la
responsabilidad civil o penal correspondiente. Independientemente de la
imposición de multa, el empleador deberá depositar en la respectiva cuenta el
monto del aporte adeudado, conjuntamente con el monto correspondiente a los
rendimientos (intereses de mora) que habría devengado durante el lapso en el
cual no se enteró tal aporte, artículo 91 de la ley.
Aspectos Jurisprudenciales:
ASPECTOS RELEVANTES SOBRE LOS APORTES AL FONDO DE
AHORRO OBLIGATORIO DE VIVIENDA (FAOV)
A
continuación se presenta un análisis de la sentencia de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia identificada con el N° 1.771 de fecha 28
de noviembre de 2011 Exp. 11-1279, publicada en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 39.853 de fecha 30-01-2012, referida
al cambio de criterio que había sostenido de manera reiterada la Sala Político
Administrativa del mismo Tribunal Supremo, en relación a la naturaleza
tributaria de los aportes Trabajador-Patrono al Fondo de Ahorro Obligatorio de
Vivienda (FAOV) y la prescripción de las acciones y fiscalizaciones de dichos
aportes. La Sala Constitucional considera en primer lugar, que dichos aportes
NO tiene naturaleza tributaria, y por otro lado, declara imprescriptible las
acciones para exigir y determinar dichos aportes.
NATURALEZA
NO TRIBUTARIA DE LOS APORTES AL FAOV
La
Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sostuvo en
reiteradas sentencias (N° 1928
del 27 de julio de 2006, N° 1202, de 25 de diciembre de 2010, N° 00516 del 27 de
abril de 2011, N° 00796, del 08 de junio de 2011) que los aporte exigido con carácter obligatorio al empleador
y a las trabajadoras y trabajadores en aplicación del Decreto con
Rango Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat
publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria número 5.889 de 31 de julio
de 2008, consiste en un importe de dinero, impuesto por una Ley, de carácter
obligatorio y exigido por un ente público, cuya finalidad es que dicho ente
cumpla con su objeto, lo definió como una contribución de carácter
parafiscal cuyo régimen aplicable es, en consecuencia, el del Código
Orgánico Tributario.
El fundamento de la Sala Político Administrativa para sostener el carácter tributario de los aportes antes referido, lo justifica de la siguiente manera
“… En cuanto a las contribuciones especiales, se
considera que son aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la
obtención, por el sujeto pasivo, de un beneficio o de un aumento de valor de
sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del
establecimiento o ampliación de servicios públicos. Es por ello que las
contribuciones especiales son comúnmente clasificadas por la doctrina en dos
(2) grupos, a saber: i) contribuciones por mejoras, aquellas cuyo presupuesto
de hecho contiene una mejora, un aumento de valor de determinados bienes
inmuebles, como consecuencia de obras, servicios o instalaciones realizadas por
los entes públicos; y ii) contribuciones parafiscales o también llamadas “por gastos
especiales del ente público”, que son aquellas en las que el gasto público se
provoca de modo especial por personas o clases determinadas.
Es decir, que son exacciones recabadas por ciertos entes
públicos para asegurar su financiamiento autónomo, y tienen como
características primordiales que: a) No se incluye su producto en los
presupuestos estatales; b) No son recaudadas por los organismos específicamente
fiscales del Estado; c) No ingresan a las tesorerías estatales, sino
directamente en los entes recaudadores y administradores de los fondos.
Para ilustrar lo antes expuesto, resulta relevante hacer
referencia a la clásica contribución parafiscal de seguridad social o también
llamada “parafiscalidad social”, que es aquella que exige a los patronos y empleados
el pago de ciertos aportes con el objeto de obtener un fin social, tales como
asistencia médica, de previsión de riesgos de invalidez o vejez. En este tipo
de contribuciones extrafiscales lo que se busca es beneficiar indirectamente a
un grupo de personas, en determinadas áreas, y su característica primordial es
que los importes así obtenidos entran a formar parte del caudal del ente
público responsable de la consecución del fin social.
Circunscribiendo el análisis al caso concreto, esta
Sala observa que el aporte exigido con carácter obligatorio a patronos y
trabajadores en aplicación de la Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y
Política Habitacional, consiste en un importe de dinero, impuesto por una Ley,
de carácter obligatorio y exigido por un ente público, cuya finalidad es de
interés colectivo.
Adicional a ello, se observa que lo recaudado entra
a formar parte del patrimonio del Consejo Nacional de la Vivienda en procura de
un fin social habitacional, en concordancia con los artículos 3, 31, 35 y 36
eiusdem antes transcritos. Por ende, debe considerarse que tales aportes son de
naturaleza tributaria, y más concretamente forman parte de las llamadas
contribuciones parafiscales, cuya estructura permite crear determinadas
participaciones dinerarias con la finalidad de lograr un objetivo que beneficie
a un grupo de personas, en este caso programas habitacionales especiales para
los aportantes.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
conforme al cardina 10 del artículo 336 de la Constitución procedió a revisar
la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa y de esta revisión
procedió a fijar nuevo criterio con relación a la naturaleza jurídica de los
aportes al mencionado Fondo. Este nuevo enfoque dado por la Sala, desvirtúa los
argumentos sostenidos en la sentencia y llega a una nueva acepción sobre la
naturaleza de los aportes desdibujando el carácter tributario de los mismos, ya
que estos recursos financieros no son propiedad del ente público, ni financian
sus actividades, ellos son recursos propio de los trabajadores que podrá
utilizar para cubrir ciertas necesidades establecidas en la ley.
Sostiene la Sala, que la seguridad social es un
sistema que permite a la sociedad enfrentar los embates del desempleo y de las
crisis económicas, con el fin de asistir a todas las personas sean trabajadoras
o no, e independientemente de que tengan capacidad de realizar aportes, todo
ello en el marco de la consecución de un Estado democrático y social de derecho
y de justicia, tal y como se encuentra consagrado en el artículo 2 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
La importancia del sistema de seguridad social se ve a su
vez reflejado en el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, la cual señala que: “Toda persona como mimbro de la sociedad tiene
derecho a la seguridad social y a obtener el esfuerzo nacional y la cooperación
internacional, habida cuenta de la organización y de los recursos de cada
Estado, la satisfacción de los derecho económicos, sociales y culturales,
indispensables a su dignidad y a l libre desarrollo de su personalidad”
Actualmente, el derecho a la seguridad social se
encuentra consagrado en el Título III de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, denominado de los Derechos Humanos y Garantías, y de
los Deberes, y específicamente en su Capítulo V, referente a los derechos
sociales y de la familia. Así, tenemos que la seguridad social se consagra como
un derecho humano en el artículo 86 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela. Como característica esencial de dicho derecho tenemos
que el mismo está consagrado como un servicio público de carácter no lucrativo,
atendiendo dentro de su sistema “contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad,
invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales,
riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad,
vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia
de previsión social”. Lo antes enunciado denota el carácter amplio de la
consagración de dicho derecho, así como el carácter abierto de las materias
enunciadas, ya que permite identificar cualquier otra reivindicación social no
mencionada expresamente.
En este sentido, el Estado tiene la obligación de
conformar un sistema de seguridad social mediante el financiamiento solidario,
unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas,
el cual estará regulado por una ley orgánica especial. En el cumplimiento de
ese mandato constitucional, el Estado crea un sistema de seguridad social que
tiene como parte del mismo al sistema prestacional de vivienda y hábitat, para
lo cual se diseñan distintos mecanismos a los efectos de la consecución del derecho
a la vivienda, siendo uno de ellos el del Fondo de Ahorro Obligatorio de
Vivienda, por lo que, como señalamos anteriormente, se establece un vínculo
entre ese derecho a la seguridad social y el derecho a la vivienda.
En nuestra Constitución, el derecho a la vivienda
está consagrado en el artículo 82 e internacionalmente, el
artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, debidamente suscrito y
Ratificado por la República, impone a los Estados Partes la obligación general
de adoptar medidas adecuadas, de carácter positivo, en particular, la adopción
de medidas legislativas dirigidas a garantizar a todas las personas el derecho
humano de una vivienda adecuada.
Cabe
destacar que el párrafo 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, señala que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en
especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia
médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los
seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros
casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad”.
Puede
evidenciarse entonces como el derecho a la vivienda forma parte, conjuntamente
con el derecho a la seguridad social, de ese sistema o conjunto de sistemas que
la Constitución ordena al Estado crear, y para lo cual debe diseñar e implementar
un conjunto de mecanismos que coadyuven a su desarrollo, como lo sería en este
caso el Fondo de Ahorro Obligatorio de Vivienda.
La Sala observa, que los aportes al FAOV
no tienen como única finalidad la de financiar algún ente público, sino a su vez
la de establecer mecanismos para que, a través del ahorro individual de cada
aportante, se garantice el acceso a una vivienda digna. Por lo que se
encuentra una primera diferencia con la concepción de parafiscalidad, en donde
los ingresos recaudados por esa vía suelen ser únicamente para el desarrollo
del objeto del ente recaudador.
Otro elemento importante que considera la Sala, es
el carácter especial que le da a este sistema la distribución de la masa de
dinero en cuentas individuales, cuya propiedad no es del ente público que se
encarga de su administración de forma reglada, si no que es de cada uno
de los trabajadores beneficiarios del sistema.
Aunado a ello, existe otro elemento de suma
importancia, y es que los beneficiarios o afiliados, podrán disponer de sus ahorros en el FAOV para la
vivienda, para el pago total o parcial de adquisición, construcción,
ampliación, sustitución, restitución y mejora para la reparación o remodelación
de vivienda principal, refinanciamiento o pago de créditos hipotecarios; por
haber sido beneficiaria o beneficiario de jubilación, pensión de vejez,
invalidez o discapacidad; por fallecimiento de la trabajadora o trabajador, en
cuyo caso el saldo de su cuenta individual formará parte del haber hereditario;
planteando la norma que dichos recursos ahorrados podrán incluso ser objeto de
cesión total o parcial.
Por último, debe señalarse que los aportes al FAOV han
sido previstos como un ahorro, por lo que dicha directriz expresa
del legislador no puede modificarse a futuro por operar el ya mencionado
principio de progresividad e irrenunciabilidad de los derechos laborales.
Señala la Sala Constitucional, que la interpretación
hecha de las normas que rigen los aportes al FAOV a la luz del derecho a la
seguridad social establecido en el artículo 86 de la Constitución, sobre el
carácter parafiscal dado por la Sala Político Administrativa a dichos aportes,
se había desconocido que la finalidad de dicho Fondo no era estrictamente la de
financiar al Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (BANAVIH), sino a su vez la
de establecer mecanismos para que a través del ahorro individual de cada
aportante, se garantice el acceso a una vivienda digna; así como el carácter
especial que le da a este sistema la distribución de la masa de dinero en
cuentas individuales, cuya propiedad no es del ente público que se encarga de
su administración de forma reglada (BANAVIH), sino que es de cada uno de los
trabajadores beneficiarios del sistema, recursos de los que puede disponer ese
beneficiario (cederlos, transmitirlos a sus herederos) bajo las condiciones
establecidas en la norma; elementos estos que han sido constantes en cada una
de las normas que han precedido al mencionado Decreto con Rango, Valor y fuerza
de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social,
de fecha 31 de julio de 2008, en las que se había estipulado dicho Fondo,
aún bajo denominaciones distintas.
La interpretación hecha por la Sala Político
Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, y bajo la cual se intentó
adecuar los aportes al FAOV al sistema tributario, específicamente encuadrando
dichos aportes en la concepción de parafiscalidad: parte de una
concepción que choca con principios fundamentales del Estado social que
propugna la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; por lo que
esta Sala Constitucional considera que debe revisar dicho criterio y establecer
que los aportes al FAOV, como parte del régimen prestacional de vivienda y
hábitat y del sistema de seguridad social, no se adecuan al concepto de
parafiscalidad y por tanto no se rigen bajo el sistema tributario.
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE LOS APORTES AL FAOV
El incumplimiento por parte de los patronos de la
obligación de hacer la retención y el correspondiente aporte a cada uno de los
trabajadores del FAOV, causa un gravamen de relevancia en el sistema de ahorro
establecido por la ley, y con ello, que en definitiva es lo más importante, en
el sistema de seguridad social cuya importancia es medular en un Estado
democrático y social de derecho y de justicia.
La situación del incumplimiento podría presentar dos realidades, una de ellas, que
el patrón haya retenido al trabajador el 1% de sus salarios, y que el patrono
no lo haya aportado a la cuenta individual a que han hecho referencia las
normas relacionadas con la materia; o, que no se haya hecho ni la retención ni
el aporte correspondiente.
En ambos casos la afectación al sistema de seguridad
social, al Estado social de derecho y de justicia y a los trabajadores, es de una
gravedad medular, siendo que en el primero de los casos implicaría desconocer la propiedad de los
trabajadores sobre los aportes al sistema habitacional, y podríamos estar bajo algún supuesto de hecho
relacionado con el delito de apropiación indebida calificada previsto
en el artículo 470 del Código Penal Venezolano, ya que cabría la duda de los
destinos sufridos por esos recursos.
La Sala Constitucional considera que el
incumplimiento con el FAOV afecta de forma directa el derecho de los
trabajadores, de forma individual, en tanto y en cuanto disminuye su capacidad
de ahorro y con ello la posibilidad de tener acceso a mejores créditos (ya que
ello está relacionado al monto acumulado), así como de forma colectiva, ya que
la falta del mencionado aporte disminuye la capacidad del ente encargado de su
administración de proveer a esos beneficiarios un mayor número de espacios de
vivienda y hábitat dignos.
Esta afectación tiene a su vez un gran impacto en el
sistema de seguridad social ya que al ver mermado el desarrollo del sistema
prestacional de vivienda y hábitat, ello implica un disminución en la calidad
de vida de quienes conforman la sociedad, siendo ello así ya que como
mencionamos anteriormente el sistema de seguridad social se configura bajo
parámetros de universalidad.
Analizada la situación desde el punto de vista de
quien tiene la obligación de retener y realizar aportes de forma corresponsable
con las trabajadoras y trabadores, entiéndase las patronas y patrones, surge la
necesidad de delimitar la potestad de fiscalización por parte del
BANAVIH, dado que, como ya se señaló, los aportes al Fondo, vistas sus
características fundamentales, no se adecuan a los tributos y por tanto no se
rigen por el Código Orgánico Tributario.
Es evidente la imposibilidad que tiene tanto el trabajador de poder
reclamar lo que se le descontó y no se enteró por este concepto, con lo que se
le limita indirectamente el acceso a una vivienda digna, por cuanto
producto de la distorsionada aplicación de la prescripción tributaria, se
encuentra en estado de insolvencia con el Fondo, requisito este indispensable
para la solicitud de financiamientos con recursos provenientes del FAOV.
Es pertinente señalar que la prescripción es una figura
que, aunque existiendo necesariamente en el ordenamiento jurídico, en realidad
nunca debiera presentarse, ya que ello presupone, o bien la indolencia de quien
debe cumplir con sus obligaciones de manera oportuna, o la indiferencia de las
autoridades en hacer uso de sus facultades, lo cual evidenciaría una inadecuada
administración; en todo caso, la prescripción no borra o desconoce la
obligación, ni al derecho para pedir su cumplimiento, sino que crea una
excepción a favor de aquel que tenía la obligación.
Por tanto, una interpretación conforme al principio de
progresividad e irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores (artículo
89, numerales 1 y 2); y del principio de interpretación más favorable al
trabajador (artículo 89, numeral 3), a la luz de la concepción del estado
social de derecho y de justicia, en el que el interés superior es el del
trabajador; no puede llevarnos a otra conclusión que a declarar la
imprescriptibilidad de los aportes al FAOV.
El Tribunal Supremo de Justicia señala, que a la luz de
la presente situación, la potestad fiscalizadora del BANAVIH es de vital
importancia para garantizar el cumplimiento de una obligación de hacer por
parte de las empleadoras y empleadores para con sus trabajadores y trabajadoras
en el marco del sistema de seguridad social. También es de suma importancia,
como corresponsables en el desarrollo nacional, que las empleadoras y
empleadores tanto del sector público como del sector privado cumplan con las
obligaciones establecidas en la ley, ya que ello repercute en un bienestar social
del que ellos mismos se verán beneficiados. En tal sentido, se exhorta a todas
las partes que conforman el sistema de seguridad social a dar cumplimiento y a
trabajar con mayores niveles de eficiencia y eficacia.
Como consecuencia de ello se anula la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia número 1202 del 25 de noviembre del 2010 y se ordena volver a decidir la pretensión de la parte actora tomando en consideración el criterio señalado por esta Sala Constitucional en la presente decisión.
CONCLUSIÓN
Con este Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat se procura un desarrollo incluyente, que
define prioridades acordes a las necesidades, y no excluyente de ningún sector
social. De acuerdo a esto se procura un desarrollo social sustentable a partir
de la información, el aprovechamiento de la capacidad constructiva, de las
redes sociales operativas, dedicación y movilización adecuada de recursos. Este
punto de partida conllevaría a generar la coparticipación, transparencia de
procesos, equidad, justicia, seguridad social, efectividad y eficiencia, todo
en el marco de una visión estratégica del Desarrollo Nacional concertado y
propugnado por la Constitución Nacional.
La vivienda y el
hábitat se reconocen en la ley como un derecho humano y en consecuencia, en
virtud del principio de progresividad inherente a su naturaleza son
susceptibles de ampliarse en el ámbito de protección y determinación de las
garantías que conllevan. Su enfoque supone que todas las personas tienen la
misma importancia en relación con los derechos humanos, Así lo planteó la
Conferencia Mundial de derechos Humanos, que se celebró en Viena en 1993, al
prever “El Estado garantiza a toda persona conforme al principio de
progresividad, el ejercicio y goce irrenunciable…”.
Así lo ratifica la ley
de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat cuando en su artículo 129 dispone
que el estado implementará las medidas necesarias para garantizar, de forma progresiva, el acceso de
todas las personas a una vivienda adecuada y digna.
El derecho al acceso
para obtener una vivienda y hábitat dignos constituye un derecho humano
reconocido por el ordenamiento jurídico venezolano, la progresividad adquiere
significación en el contexto que implica siempre el reconocimiento de los derechos adquiridos e
implícitos, los cuales no son susceptibles de desmejorarse y su desarrollo en
la norma supone un avance en el alcance de las reivindicaciones que la ley
reconoce como derechos a los particulares.
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