PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

  

INTRODUCCIÓN

La ley de 16/24 de agosto  de 1970, dictada en Francia por la asamblea constituyente,  por los órganos en la primera fase de la revolución francesa, consagra el principio  de la separación entre la autoridad judicial y la autoridad administrativa.

En este texto legal se disponen: las funciones judiciales son y quedaran siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar en forma alguna las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante si a los administradores en razón de sus funciones. Hasta entonces ninguna ley había empleado los vocablos, administradores y administrativos en relación con los asuntos del estado.

 La expresión acto administrativo surge, pues, históricamente como una noción  de cierto modo opuesta al derecho, por cuanto comprende una categoría de actos que en ese momento escapa totalmente a la intervención judicial. Sin embargo, Venezuela, adopto un sistema judicial, esto es, la sumisión de los actos administrativos al control de legalidad ejercido por los órganos del poder judicial.

Los caracteres jurídicos del acto administrativo deben ser  un reflejo de todo el sistema jurídico aplicable y por ello no pueden resolverse a nivel puramente doctrinario sino que se hace necesario apelar a fundamentos sistemáticos y no puntuales de orden jurídico. No puede primero afirmarse que los caracteres son tales y después preguntarse “¿cuál es su fundamento?,” pues primero hay que encontrar y demostrar que ese principio verdaderamente existe y no se encuentra solamente en las obras de la materia.

En particular al acto administrativo anulable o no muy gravemente viciado, no son suficientes para justificar una presunción de legitimidad amplia, que comprendiera también el acto nulo, en tanto no produzcan efectivamente una mutación de los comportamientos administrativos.

En efecto, no siempre la administración respeta las garantías del procedimiento establecidas en defensa de los particulares: audiencia previa, fácil acceso y fotocopia de las actuaciones, producción de la prueba solicitada, alegato, dictamen jurídico previo, etc., todo ello antes de la emisión de un acto que fundadamente pueda afectar los derechos o intereses de los individuos. No siempre fundamenta de forma suficientemente amplia, en los hechos y en el derecho aplicable al caso, la resolución que adopta, etc.

La justicia, a su vez, considera que todos estos vicios son subsanables, sea por un dictamen posterior, una explicación tardía, la oportunidad de defenderse judicialmente si no se pudo hacerlo en sede administrativa, etc. A su vez el criterio de apreciación de la gravedad de los vicios del acto administrativo (que será determinante para optar entre anulabilidad o nulidad,  se hace siempre a favor del acto, con lo cual los casos de nulidad del acto administrativo serán menos y a su vez menos defendibles. Todo esto debe verse reflejado en la forma que el intérprete explica el resto del sistema jurídico.

Por ello, si bien se puede admitir en base al decreto ley 19.549/72 una presunción de legitimidad limitada, no puede hacérselo con el alcance de cubrir también el acto nulo. Por lo demás, en el acto nulo se da casi por hipótesis una violación grave justamente de las normas que se han dictado para garantizar al individuo, con lo cual sería contradictorio argumentar, en base concretamente a la existencia de las normas violadas o transgredidas en el caso, que el acto debe presumirse legítimo.

La  razón de ser de la presunción de legitimidad habrá de estar, entonces, en el cumplimiento de tales garantías, pero no precisamente en su incumplimiento. A lo largo de este trabajo conoceremos más acerca de los actos administrativos, la presunción de legitimidad, clasificación, entre otros.

CONTENIDO

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

Es el fundamento jurídico  de la ejecutoriedad consiste en el principio de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, conforme al cual los actos administrativos se consideran validos en tanto no se declare lo contrario por el órgano jurisdiccional competente.

Se trata, pues, de una presunción juris tantum, esto es de una presunción que admite prueba en contrario. Los particulares, por lo general, antes de hacer efectiva una pretensión con una persona, tienen que acudir a un tribunal competente, para que “este certifique y declare la legitimidad de su pretensión”.

Los actos administrativos, por el contrario, se presumen legítimos y por tanto no es necesario para ejecutarlos obtener previamente la declaración de un juez sobre dicha legitimidad.

Los actos administrativos o decisiones unilaterales de la autoridad administrativa, dirigidos a establecer deberes o limitaciones a los particulares, por regla general pueden ser ejecutados, como antes se dijo, por los propios agentes de la administración, sin necesidad de pronunciamiento judicial.

Tal ocurre con la orden de clausura de una casa de vecindad, por inhabitable, dispuesta por las autoridades sanitarias; o la demolición de un edificio, expedida por la ingeniería municipal o por el alcalde, por haber sido construido sin el correspondiente permiso; o la de decomisar y destruir los productos alimenticios no aptos para el consumo humano, dada por el competente funcionario de sanidad.

El particular que se crea afectado por una decisión de esa naturaleza y estime que la administración ha procedido ilegalmente, tras de agotar los recursos administrativos, podrá acudir a los órganos de la justicia para pedir la declaración de nulidad  de ese acto, o la condena a la administración, si el acto ya se hubiera cumplido, al pago de una indemnización de daños y perjuicios.

En principio, no suspende la ejecución de un acto administrativo, la interposición de recurso contra el mismo, sea por la vía administrativa o por la vía jurisdiccional. La doctrina y lo mismo las legislaciones extranjeras han sostenido que los actos administrativos son de aplicación inmediata, y por lo tanto, que la ejecución de esos actos no puede ser demorada ni entorpecida mediante la introducción de un recurso administrativo o contencioso.

Entre nosotros,  la corte federal decidió que en principio, los recursos contra los actos administrativos no tienen efectos suspensivos, ya que admitir lo contrario equivale hacer posibles paralizaciones de la acción administrativa por voluntad de los particulares.

Posteriormente, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA acordó en casos excepcionales la suspensión temporal de los efectos del acto impugnado. Así, en sentencia del 8 de enero de 1979, sentencio el alto tribunal: ”en virtud de que la inmediata ejecución del acto jurídico que aquí se impugna podría ocasionar daños irreparables, o de difícil reparación al postulante, si llegara a declararse con lugar de recurso por el interpuesto, la sala, acatando en todas sus partes la jurisprudencia que en forma reiterada viene siendo aplicada en casos semejantes, resuelve suspender temporalmente los efectos del referido acto administrativo; no obstante, hace constar que la falta de un adecuado impulso procesal en este juicio dará lugar a la revocatoria, por contrario imperio, de la medida provisional acordada.

Esta jurisprudencia reiterada se ha convertido en norma legislativa. En efecto, el artículo 21 de la ley orgánica del tribunal supremo de justicia dispone:” el tribunal supremos de justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancia del caso. A tal efecto se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

Se entiende por ejecutoriedad de los actos administrativos, la cualidad que les es inherente en virtud de la cual las autoridades administrativas, para hacer efectivas sus decisiones, no están obligadas a solicitar la intervención de las autoridades judiciales, sino que pueden alcanzar ese fin por medio de la actuación de los propios agentes de la administración. La ejecutoriedad es característica de aquellos actos administrativos que imponen deberes y restricciones a los particulares, y significa que, adoptada una decisión por la administración, para cumplirse, aun contra la voluntad de los obligados, sin que haya necesidad de obtener pronunciamiento alguno de los tribunales.

La ejecutoriedad  de los actos administrativos tiene un fundamento político, que así expone Zanobini:” consiste en la necesidad de que la satisfacción de los fines generales, para los cuales los actos administrativos son dictados, no sea obstaculizada por la voluntad contraria de los particulares, y que tal obstáculo, donde debe ser superado, no importa algún retardado a la realización de los fines antes dichos”.

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

Ordinariamente el acto administrativo no produce efectos retroactivos. Desde el momento en que el acto administrativo logra eficacia, por el cumplimiento de la respectiva formalidad complementaria, se producen normalmente los efectos naturales del acto, hacia lo porvenir, sin proyección alguna sobre el pasado.

Esto es evidente, tratándose de actos administrativos reglamentarios, y de modo general, de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas nuevas, aunque solo tengan alcance individual, como las liquidaciones de impuestos y las multas.

La retroactividad de los actos administrativos solo puede provenir, o bien de las disposiciones de la ley, o de la naturaleza particular del acto.

En este último caso se hallan los casos los actos de efectos declaratorios, que hacen constar el estado de hecho o de derecho preexistente, sin crear ni  modificar situación alguna; en esta categoría están comprendidos los actos de revocación por ilegalidad, los de anulación y de convalidación, a los cuales la doctrina reconoce carácter retroactivo.

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

Los actos administrativos han sido objeto de diversas clasificaciones, cada una de ellas desde puntos de vista diferentes, no excluyentes, sino complementarios, he aquí las principales:

1)      DESDE EL PUNTO DE VISTA SUBJETIVO U ORGÁNICO:

Esto es, si se toma en cuenta el número de órganos que participan en la formación del acto, este puede ser simple o complejo.

Ø  Actos simples: son aquellos formados mediante la declaración de un solo órgano del Estado, que puede ser unipersonal o colegiado.

Los actos que emanan de un cuerpo colegiado, tales como un consejo universitario o un consejo municipal, son actos simples, por cuanto proceden de un solo órgano; cuando ese órgano es colegiado, los actos que de él provienen se llaman colegiados.

Ø  Actos complejos: son aquellas declaraciones para cuya elaboración es necesaria la intervención de dos o más órganos  de la administración.

Para que pueda hablarse de acto complejo, se requiere la unidad del contenido y la unidad del fin de las diversas voluntades que se funden para formar un solo acto jurídico.

Una resolución conjunta, firmada por dos o más ministros, es un acto complejo. También lo es un decreto, dictado por el presidente de la república, y refrendado por los ministros.

2)      DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

Pueden ser actos preparatorios o de tramite; actos principales o definitivos; actos firmes o que han causado estado y actos de ejecución.

v  Actos preparatorios o de trámite: a su vez ofrecen analogía con las sentencias interlocutorias, dictadas en los juicios civiles y penales, las cuales versan sobre cuestiones incidentales.

v  Actos principales o definitivos: se emite como culminación del procedimiento administrativo, y debe contener la voluntad esencial del órgano competente sobre el asunto ventilado, esto es, la concesión o negativa de los pedidos, el mandato, permiso o prohibición. De no ser emitido el acto principal o definitivo por la más alta autoridad jerárquica del ramo, existe de ordinario contra aquel un recurso de alzada ante la última.

v  Actos firmes o que han causado estado: es aquel respecto al cual está cerrada o agotada la vía administrativa, lo primero cuando la ley niega todo recurso administrativo o el acto ha emanado de la más alta autoridad en el ramo, un ministro, por ejemplo, y lo segundo, cuando el recurso interpuesto ha sido ya decidido, o sea ha vencido el plazo para intentarlo.

v  Actos de ejecución: son los actos dictados para dar cumplimiento a un acto principal o definitivo.

3)      POR EL ALCANCE DE SUS EFECTOS:

Los actos administrativos pueden ser generales o individuales, todo acto administrativo es una declaración productora de efectos individuales y concretos.

Ø  Los actos administrativos generales: pueden a su vez subdividirse así: actos administrativos generales de contenido normativo, o sea, los reglamentos y actos administrativos generales no normativos, entre los cuales podemos dar, a título de ejemplo, la fijación de fecha para la apertura de un concurso o de una contratación  pública, la prohibición de caza, la orden de vacunación masiva de la población, y demás determinaciones de las autoridades, dirigidas a un número indeterminado de personas, pero no creadoras de reglas abstractas.

Ø  Los actos administrativos individuales: los actos individuales, o sea, los actos de efectos particulares o individuales, son aquellos que pueden referirse a una o varias personas, pero todas ellas determinadas. Así, por ejemplo, la liquidación de impuesto sucesoral, en el cual se establece el impuesto que han de pagar los deferentes herederos del cujus, es un acto individual, o lo que es igual, un acto administrativo de efectos individuales.

4)      POR LA AMPLITUD  DE LOS PODERES DE LA ADMINISTRACIÓN:

Los actos administrativos, desde el punto de vista de la libertad de acción de las autoridades administrativas, se han dividido en dos categorías los cuales son reglados y discrecionales.

·         Actos discrecionales: especialmente en Francia se sostuvo durante largo tiempo que ciertos actos administrativos escapaban al recurso por exceso de poder, o sea, al recurso de nulidad por irregularidad jurídica, por constituir  en sí mismos la manifestación de un poder discrecional de la administración: eran los actos discrecionales.

·         Actos reglados: las demás decisiones de los órganos de la administración se denominaban actos reglados, por considerarse que, no existiendo, al admitir dichos actos, discrecionales en la administración, esta se hallaba regida por normas precisas, y por lo tanto, era admisible el recurso por exceso de poder para controlar la regularidad jurídica de las resoluciones de ese tipo.

5)      POR EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE:

Ha existido otra clasificación: actos de autoridad y actos de gestión. Desde mediados del siglo XIX la jurisprudencia francesa admitió la distinción de los actos de los agentes de la administración, en dos grandes categorías; actos de autoridad y actos de gestión.

Algunos autores han concebido una clasificación tripartita, que es la siguiente: actos de autoridad, actos de gestión pública y actos de gestión privada.

Los actos de gestión pública son considerados de naturaleza mixta; en principio por su naturaleza jurídica, análogas a los actos de gestión patrimonial, a los cuales puede vincularse el ejercicio de cierto poder de imperio; son, en síntesis, los contratos administrativo, análogos a los actos de gestión privada, por su carácter convencional, y a los actos de imperio, por su conexión con el funcionamiento de los servicios públicos e institucionales de utilidad pública.

6)      DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL CONTENIDO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

Se clasifican estos en ciertos números de figuras reconocidas y reguladas en las diversas leyes administrativas. Las más conocidas entre esas figuras de actos administrativos son las siguientes: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, renuncias, actos punitivos, actos de expropiación y órdenes.

·         Las admisiones: son las decisiones de la autoridad que tienen por efecto permitir el ingreso de un sujeto en un servicio, institución u organización determinados, o simplemente en una categoría determinada de personas con el fin de hacer lo participe de algunos derechos o ventajas, o del goce de algunos servicios administrativos. Entre los actos de admisión presentase el nombramiento de un individuo para un destino público, que le permite el ingreso en la administración y lo inviste de los derechos y atribuciones definidos en las leyes.

·         Numerosos actos de administración: unas unilaterales, otras contractuales, reciben la denominación genérica de concesiones. El carácter común de todas las concesiones es que en virtud de ellas el concesionario adquiere un derecho del que antes carecía, las concesiones pueden ser traslativas o constitutivas.

·         Las autorizaciones: hacen posible que una persona ejercía el derecho o un poder que de antemano le pertenecía, pero para cuyo ejercicio existía un obstáculo legal.

·         La aprobación: es la manifestación de voluntad mediante la cual un órgano del estado declara su conformidad con un acto ya formado por otro órgano estatal. Es posterior al acto aprobado, en tanto que la autorización debe ser anterior.

·         Actos de renuncia: son aquellas manifestaciones de voluntad de la autoridad administrativa mediante las cuales se declaran extinguidos, graciosamente, créditos o derechos pertenecientes al fisco. En tesis general, la administración pública no puede renunciar a los derechos del fisco.

·         Actos administrativos punitivos: son las decisiones de la autoridad administrativa que imponen sanciones a las personas que infringen las leyes o reglamentos o los contratos celebrados con la  administración. Los actos  punitivos realizados por la vía administrativa pueden consistir en multas, o sea sanciones pecuniarias, o también en sanciones  disciplinarias, tales como, amonestación, la suspensión de empleo y la destitución, entre otros.

·         Actos de expropiación: se designan así todas las medidas dictadas por las autoridades administrativas que establecen limitaciones a la propiedad privada, con miras a atender fines de utilidad pública y social.

·         Ordenes: se entiende por órdenes, las disposiciones emanadas de la autoridad administrativa que impone a los empleados subalternos que de ella dependen, o a los particulares, la obligación de realizar determinados hechos o prohibición de ejecutar otros. Por eso las órdenes pueden consistir en mandatos o prohibiciones.

CONCLUSIÓN

Como podemos ver los actos administrativos, se presumen legítimos y por tanto no es necesario para ejecutarlos obtener previamente la declaración de un juez sobre dicha legitimidad.

Los actos administrativos o decisiones unilaterales de la autoridad administrativa, dirigidos a establecer deberes o limitaciones a los particulares, por regla general pueden ser ejecutados, como antes se dijo, por los propios agentes de la administración, sin necesidad de pronunciamiento judicial.

Tal ocurre con la orden de clausura de una casa de vecindad, por inhabitable, dispuesta por las autoridades sanitarias; o la demolición de un edificio, expedida da por la ingeniería municipal o por el alcalde, por haber sido construido sin el correspondiente permiso; o la de decomisar y destruir los productos alimenticios no aptos para el consumo humano, dada por el competente funcionario de sanidad.

La ejecutoriedad es característica de aquellos actos administrativos que imponen deberes y restricciones a los particulares, y significa que, adoptada una decisión por la administración, para cumplirse, aun contra la voluntad de los obligados, sin que haya necesidad de obtener pronunciamiento alguno de los tribunales.

Ordinariamente el acto administrativo no produce efectos retroactivos. Desde el momento en que el acto administrativo logra eficacia, por el cumplimiento de la respectiva formalidad complementaria, se producen normalmente los efectos naturales del acto, hacia lo porvenir, sin proyección alguna sobre el pasado.

Los actos administrativos han sido objeto de diversas clasificaciones, cada una de ellas desde puntos de vista diferentes, no excluyentes, sino complementarios.

Este trabajo fue de gran provecho para mis estudios universitarios ya que puede adquirir conocimientos hacer de los actos administrativos, ver como se clasificaban, aprender acerca de su ejecutoriedad,  y conocer más de esta materia tan importante como lo es, el derecho administrativo, como estudiantes de derecho debemos manejar estos términos y conocer cada día, mas, de los actos administrativos ya que realmente son una pieza fundamental en la administración pública,  puedo decir que fue de gran provecho este trabajo para mi vida.

BIBLIOGRÁFICA

MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

AUTOR: ELOY LARES MARTINEZ

XIII EDICIÓN: RODRIGGO LARES BASSA

ACTUALIZACIÓN

ISBN 978-980-00-2479-9